กำเเพงกันคลื่นระบาด กับ ทฤษฎีภูเขาน้ำเเข็ง

ตลอดห้วงเวลา 10 ปีที่สังคมไทยรับรู้เเละถกเถียงปัญหาการกัดเซาะชายฝั่ง รวมถึงปรากฎการณ์กำเเพงกันคลื่นที่ระบาดอย่างรุนเเรงจนหลายพื้นที่กลายเป็นกระเเสทางสังคมที่ถูกพูดถึง จวบจนการเรียกร้องให้กำเเพงกันคลื่นกลับมาทำเป็นโครงการที่ต้องทำ EIA จนสำเร็จ Beach for life ชวนคุณอภิศักดิ์ ทัศนี มาสนทนาเกี่ยวกับปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้น เเละ สิ่งที่ซ้อนอยู่ภายใต้ภูเขาน้ำแข็ง

“กำเเพงกันคลื่นระบาด” ได้อย่างไร ?

ปรากฎการณ์กำเเพงกันคลื่นระบาด เป็นผลพวงโดยตรงจากการที่ สำนักงานนโยายเเละเเผนทรัพยากรธรรมชาติเเละสิ่งเเวดล้อม เพิกถอนกำเเพงกันคลื่นออกจากโครงการที่ต้องทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งเเวดล้อม ในปี 2556 ทำให้หลังจากนั้นกำเเพงกันคลื่นระบาดทั่วชายหาดในประเทศไทย ซึ่งการเพิกถอนกำเเพงกันคลื่นออกจากโครงการที่ต้องทำ EIA ในครั้งนั้น คือ การเปิดช่องว่างทางกฎหมายครั้งสำคัญที่ทำให้การสร้างกำเเพงกันคลื่นทำลายชายหาดเกิดขึ้นได้อย่างง่ายดายโดยมีไม่มีกฎหมายควบคุม

ข้อมูลกลุ่ม Beach for life ได้รวบรวมจากเว็บไซต์การจัดซื้อจัดจ้างของกรมเจ้าท่า และกรมโยธาธิการและผังเมือง ซึ่งเป็น สองหน่วยงานหลักที่ดำเนินการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นบริเวณชายฝั่งทะเล ภายหลังจากการเพิกถอนกำแพงกันคลื่นออกจากโครงการที่ต้องทำ EIA นั้น ในปี 2558-2566 พบว่า มีโครงการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นจำนวน 125 โครงการ ใช้งบประมาณในการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นรวม 8,487,071,100 บาท ในการป้องกันการกัดเซาะชายฝั่ง เมื่อเทียบกับงบประมาณในการป้องกันชายฝั่งก่อนการเพิกถอนกำแพงกันคลื่นออกจาก EIA พบว่า มีการใช้ประมาณเพียง 1,992,679,000 ล้านบาท

ข้อมูลการใช้งบประมาณในปี 2554 – 2565 พบว่า ภายหลังจากการที่โครงการก่อสร้างกำแพงกันคลื่น กรมโยธาธิการได้ใช้งบประมาณในการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นเพิ่มขึ้นเรื่อยๆจากปี 2556 ซึ่งใช้งบประมาณในการก่อสร้างกำแพงกันคลื่น 163,930,000 บาท ปี 2562 ใช้งบประมาณ 774,640,000 บาท และปี 2564 ใช้งบประมาณ 1,261,720,000 บาท ซึ่งสะท้อนให้เห็นการใช้งบประมาณที่สูงขึ้นเรื่อยอย่างก้าวกระโดด และเห็นได้ว่าการใช้งบประมาณที่เพิ่มขึ้นนั้นย่อมสะท้อนว่าการแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งไม่ได้ลดลงแต่อย่างไร และสะท้อนปรากฎการณ์การระบาดของกำแพงกันคลื่นบนชายหาดจากตัวเลขงบประมาณที่นำมาใช้เพื่อการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นได้อย่างชัดเจน

ไม่มองเเค่ปรากฎการณ์ กำเเพงกันคลื่นระบาด ?

ระหว่าง สนทนา คุณอภิศักดิ์ ได้กล่าวว่า “เราต้องไม่มองเเค่ปรากฎการณ์ กำเเพงกันคลื่นระบาดบนชายหาดต่างๆ ชาวบ้านประท้วงมากขึ้น หรือ การกัดเซาะชายฝั่งเพิ่มขึ้น เพราะเหล่านั้นคือปรากฎการณ์ที่อยู่บนยอดภูเขาน้ำเเข็ง เเต่ด้านล่างภายใต้ปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นมีสิ่งที่ซ่อนอยู่ เเละสิ่งเหล่านั้นทำงานอยู่ตลอดเวลา”

เวลาเราเห็นปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้น ในมุมทางสังคมวิทยาหรือการเคลื่อนไหว เราจะมองให้ลึกลงไปด้านล่างปรากฎการณ์เพื่อทำความเข้าใจให้ถ่องเเท้ อะไรคือเเรงผลักทำให้เกิดปราการณ์ที่เรามองเห็น โดยทฤษฎีภูเขาน้ำเเข็ง ซึ่งมี สองส่วน ส่วนด้านบนที่เรามองเห็นในเชิงปรากฎการณ์ หรือสิ่งที่เกิดขึ้นที่เราเห็นได้ด้วยตา เเละมีส่วนที่สองคือสิ่งที่อยู่ใต้ ลึกลงไปเป็นชั้นของเเรงผลักดันที่ก่อเกิดปรากฎการณ์นั้นๆ ซึ่งมันซ่อนอยู่ มองไม่เห็นเเต่เป็นส่วนที่ทำงานเเละผลักดันให้เกิดปรากฎการณ์ ในกรณีกำเเพงกันคลื่น การประท้วงของชุมชนคัดค้านกำเเพงกันคลื่น เเละการกัดเซาะชายฝั่ง ทั้งสามส่วนนี้รวมๆกันเป็นระดับชั้นของปรากฎการณ์ที่เรามองเห็นอย่างชัดเจน ในส่วนด้านล่างที่มองไม่เห็นอันนี้ต้องอาศัยการวิเคราะห์ เเละค่อยเเกะออกมาดู เพื่อเข้าใจปรากฎการณ์มากขึ้น หากลองประมวลดูในระดับล่างใต้ภูเขาน้ำเเข็งที่ทำงานอยู่ในปรากฎการณ์ “กำเเพงกันคลื่นระบาด” มีประเด็นสำคัญๆดังนี้

• ความรู้ความเข้าใจของสังคม เป็นความเข้าใจพื้นฐานที่ว่า “เมื่อเกิดการกัดเซาะชายฝั่งต้องสร้างโครงสร้างเพื่อป้องกันการกัดเซาะชายฝั่ง” ในหลายกรณีโครงการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นที่ความรู้ ความเข้าใจของประชาชนยังคงเข้าใจว่าการป้องกันชายฝั่งด้วยกำแพงกันคลื่น คือทางออกในการแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่ง เราจึงเห็นภาพที่ประชาชนเข้าร่วมกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของรัฐแล้วเห็นด้วยกับการก่อสร้างกำแพงกันคลื่น ยกตัวอย่างให้เห็นภาพชัดเจน ใน 3 กรณีตัวอย่าง คือ โครงการก่อสร้างโครงสร้างแข็งริมชายหาดชลาทัศน์ จังหวัดสงขลา นับตั้งแต่ปี 2550-2555 หาดชลาทัศน์ ถูกป้องกันด้วยกำแพงกันคลื่นในลักษณะกำแพงกันคลื่นแบบขั้นบันไดมาโดยตลอด จนภาคประชาสังคมในจังหวัดสงขลา นำโดยกลุ่ม Beach for life สงขลาฟอรั่ม เริ่มรณรงค์สื่อสารและสร้างความเข้าใจจนทำให้สังคมเริ่มตระหนักถึงผลกระทบของกำแพงกันคลื่นแบบโครงสร้างแข็งจนท้ายที่สุดนำมาสู่การทำเวทีประชาคมพลเมืองสงขลา เพื่อยุติการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นริมชายหาดชลาทัศน์และสนับสนุนมาตรการเติมทรายชายฝั่ง กรณีต่อมาคือ กรณีชายหาดดอนทะเล จังหวัดสุราษฎร์ธานี ที่มีการทำประชาคมในหมู่บ้านในครั้งแรกปี 2562 ประชาชนในพื้นที่เห็นด้วยกับกำแพงกันคลื่นทั้งหมด เนื่องจากความกังวลว่าคลื่นจะกัดเซาะชายฝั่งจนสร้างความเสียหายต่อบ้านเรือนและถนน ต่อมาหลังจากกำแพงกันคลื่นหาดใกล้เคียงดำเนินการจนเสร็จ ประชาชนเห็นผลกระทบจากกำแพงกันคลื่นดังกล่าวจนร่วมกันทำประชาคมอีกครั้ง เพื่อให้มีการยกเลิกโครงการ จนำมาสู่การยกเลิกโครงการกำแพงกันคลื่นหาดดอนทะเลในที่สุด และกรณีสุดท้าย คือ กรณีหาดแม่รำพึง ในกรณีนี้สะท้อนให้เห็นการปะทะกันระหว่างความรู้ความเข้าใจของสังคมในสองฝากฝั่ง ที่สนับสนุนกำแพงกันคลื่นเพราะมองว่าคือการพัฒนาและมีความจำเป็นต้องป้องกันชายฝั่ง และ กลุ่มคัดค้านที่เห็นว่าการดำเนินการสร้างกำแพงกันคลื่นจะสร้างความเสียหายต่อชายหาดแม่รำพึง ในกรณีนี้ทำให้เห็นว่า สังคมยังคงมีส่วนสำคัญในการทำให้เกิดกำแพงกันคลื่นหรือไม่เกิดกำแพงกันคลื่นบนพื้นที่ชายหาด หรือเเม้เเต่การนำเสนอของสื่อก็มีผลต่อสังคม เช่น สื่อนำเสนอคลื่นกัดเซาะชายฝั่ง ซึ่งคำเหล่านี้ ภาพที่ถูกเสนอไปในช่วงเวลาเดียวของกระบวนการชายฝั่งที่เกิดขึ้น บางครั้งก็ไปผลิตซ้ำความเข้าใจที่ผิดของสังคมต่อการกัดเซาะชายฝั่ง ทั้งๆที่หากรอเวลาชายหาดก็ฟื้นฟูได้ หรือบางครั้งการกัดเซาะชายฝั่งนั้น เกิดจาก Jetty หรือโครงสร้างที่สร้างลงไปบนชายหาดจนเกิดการกัดเซาะชายฝั่งรุนเเรง เป็นต้น
• การใช้งบประมาณ และผลประโยชน์ การก่อสร้างกำแพงกันคลื่นขึ้นอยู่กับระบบงบประมาณและการได้รับการจัดสรรงบประมาณในโครงการของรัฐ การใช้งบประมาณในการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นมีการเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญที่ทำให้มีข้อสังเกตได้ว่า ในกระบวนการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นนั้นมีกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์จากการผลักดันกำแพงกันคลื่นหรือไม่ ? ซึ่งส่วนนี้เป็นส่วนสำคัญที่ต้องอาศัยการเข้าไปตรวจสอบ จริงๆลึกๆไปกว่านั้น ก็เป็นปัญหาของการไร้กระบวนการตรวจสอบที่ดีเพียงพอ จนทำให้เกิดช่องว่างในใช้งบประมาณในโครงการเหล่านี้เกิดขึ้น
• กฎหมายและการบังคับใช้ การเกิดขึ้นของกำแพงกันคลื่นนั้นเกิดขึ้นจากปัญหาเชิงกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย ที่มีช่องวาวอย่างน้อย 4 ประการสำคัญ ดังนี้ (1)การที่การกัดเซาะชายฝังไม่เข้าข่ายในนิยามป้องกันสาธารณภัย ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ทำให้การกัดเซาะชายฝั่งที่เป็นภัยในลักษณะชั่วคราวนั้นไม่ถูกแก้ไขปัญหาโดยท้องถิ่น กลายเป็นภาระที่ทำให้ท้องถิ่นต้องของบประมาณจากส่วนกลางเพื่อใช้ในการป้องกันชายฝั่งด้วยกำแพงกันคลื่น หากการกัดเซาะชายฝั่งกลายเป็นสาธารณภัย จะทำให้การดำเนินการแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่ง เกิดขึ้นได้ทันถ่วงทีและมีมาตรการชั่วคราวในการแก้ไขปัญหา (2) การเปิดช่องว่างให้กำเเพงกันคลื่นไม่ต้องทำ EIA โครงการกำเเพงกันคลื่นจึงเกิดได้ง่ายไม่ผ่านกลไกการตรวจสอบหรือถ่วงดุลๆ (3)พรบ.ส่งเสริมบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ที่ไม่ฟังก์ชันและไม่ครอบคลุม ที่ผ่านมาในการจัดการและแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งมีพระราชบัญญัติส่งเสริมบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งที่กำหนดให้มีมาตร 21 ในการระงับยับยั้งโครงการที่อาจส่งผลกระทบต่อชายหาดอย่างร้ายแรงได้แต่มาตราดังกล่าวนั้นไม่สามารถดำเนินการใช้ได้เนื่องจากต้องออกกฎหมายลูกที่มีความยุ่งยาก อีกทั้งมาตรการและแนวทางที่กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งกำหนด มีสถานะเพียงแค่รับทราบให้หน่วยงานอื่นๆถือปฏิบัติตามทำให้ไม่มีสถานบังคับหรือสั่งการห้ามหน่วยงานอื่นๆดำเนินการใดที่ก่อให้เกิดผลเสียต่อทรัพยากรชายหาด จึงกลายเป็นปัญหาเชิงกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายที่ยังคงเป็นช่องว่างในปัจจุบัน และท้ายที่สุด(4) การมีส่วนร่วมของประชาชน เพียงแค่พิธีกรรมที่ทำตามกฎหมายกำหนด ในทุกครั้ง เสียงของประชาชนไม่ได้ถูกเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายหรือ การป้องกันเเก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่ง ปัญหาการมีส่วนร่วมจึงเป็นเพียงการได้พูดออกไป เเต่ไม่นำไปสู่การสนองเจตนารมณ์ของชุมชนอย่างเเท้จริง

ทั้งสี่ประเด็นโดยความเข้าใจเเล้ว คือ ส่วนที่อยู่ใต้ภูเขาน้ำเเข็ง เป็นส่วนที่เรามองไม่เห็นเเต่ผลักดัน ให้ปรากฎการณ์มันเกิดขึ้น เป็นรากฐานของปัญหาเชิงโครงสร้าง นโยบาย และกฎหมายที่อยู่ด้านใต้ภูเขาน้ำแข็ง เป็นส่วนสำคัญที่ซ้อนเร้นอยู่ทำให้ปรากฎการณ์นั้นปรากฏชัดเจน หากเราไม่พิจารณาเห็นสิ่งที่ซ่อนอยู่หรือเป็นแรงผลักให้เกิดปราฎการณ์เราจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาเหล่านั้นได้อย่างทะลุทะลวงปัญหา